Eerste bevindingen uit de Brede Heroverweging Cultuur

Op impuls van begrotingsminister Matthias Diependaele (N-VA) startte de Vlaamse overheid in maart een overheidsbrede oefening. 10 Vlaamse beleidsdomeinen bekeken de ‘doelmatigheid’ van elke uitgegeven euro en formuleerden scenario’s om die te verbeteren. Nu, 8 maanden later, levert dit al een berg eindrapporten op. Het eindrapport van het departement Cultuur, Jeugd en Media biedt relevante in- en overzichten, maar legt de bal ook opnieuw in het politieke kamp.

Vlaamse Brede Heroverwat?

De Vlaamse Brede Heroverweging (VBH) is een ambitieuze oefening waarbij de Vlaamse overheid de volledige begroting screent op doelmatigheid ervan en daarbij meteen ook bekijkt of er beheersmatig efficiëntiewinsten mogelijk zijn. De oefening werd in maart gestart en het was de bedoeling om al tegen de zomer het huiswerk klaar te hebben zodat er mogelijk al elementen konden meegenomen in de begrotingsopmaak voor 2022. Dat bleek praktisch onhaalbaar. Wie even door de eindrapporten bladert die de voorbije weken opgeleverd werden, begrijpt waarom. Het was een helse klus en voor heel wat aspecten waren de Vlaamse departementen ook aangewezen op externe expertise. Dat er te weinig tijd was en er nog heel wat vervolgonderzoek nodig is, is dan ook de meest voorkomende opmerking in de rapporten.
Ook binnen het departement CJM ging men aan de slag. De begroting en de beleidsdoelstellingen werden in kaart gebracht en 8 thema’s werden aan een diepgaande doelmatigheids- en beheersmatige efficiëntieoefening onderworpen. De 8 thema’s zijn: 1. Internationaal cultuurbeleid 2. Cultuur-en Jeugdinfrastructuur 3. Structureel betoelaagde organisaties en (aanvullende) financiering 4. Beheer dynamische ruimte 5. Subsidies met een zwakke reglementaire basis 6. Bovenbouw 7. Digitale transformatie 8. Verbindingen - mogelijke samenwerkingen over beleidsdomeinen heen (dit onderzoek moet nog gestart worden). Dit resulteerde in een lijvig eindrapport met ‘focusfiches’ voor elk van deze thema’s en 4 meer gedetailleerde deelrapporten. Van de 7 al opgestarte onderzoeken werden er 5 onderzoeken extern gevoerd en binnen 4 van deze externe onderzoeken werd een benchmark met het buitenland opgenomen. In dit artikel zoomen we enkel in op de voornaamste elementen die relevant zijn voor de sociaal-culturele en/of amateurkunstensector.
Binnen het departement zag men 3 verwante trajecten die min of meer samen sporen met deze beheersmatige oefening. Vooreerst is er het driejarig herijkingstraject waarbij men alle cultuurdecreten en reglementen binnen het departement wil harmoniseren. De resultaten van de VBH wil men meenemen in dit traject. Daarnaast start in het najaar ook een project waarin het departement wil uitzoeken hoe ze een ‘optimaal kwaliteitsniveau’ kunnen bereiken. Dit traject start vanuit de vaststelling dat het departement door jarenlange besparingen hun opdrachten met steeds minder personeel moet uitvoeren, met gevolgen op vlak van efficiëntie en kwaliteit. De focus ligt hierbij dus op een optimale inzet van middelen. Tot slot werd er – ook in het kader van het Vlaamse relanceplan – beslist om in te zetten op administratieve vereenvoudiging en op planlastverlaging. I.s.m. Deloitte wordt gestreefd naar een vereenvoudigingsagenda die aan de bevoegde ministers zal meegegeven worden.


Rode draden

Doorheen het eindrapport vallen enkele elementen op. Zo zijn quasi alle initiatieven van het departement rond jeugd uit de oefening gelaten en wordt er binnen het hele cultuurdomein vaak de keuze gemaakt voor de deelsectoren sociaal-cultureel werk, kunsten en erfgoed. Omwille van tijdsgebrek, argumenteert het departement, dat daarom ook extra tijd en middelen vraagt voor verder onderzoek. Ook het territoriale aspect is nog onvoldoende onderzocht, terwijl het departement daar zeker werk wil van maken in functie van besparingsscenario’s. De centrale vraag is dan wat Vlaamse bevoegdheid moet blijven en wat beter aan lokale besturen overgelaten kan worden. Wat zijn voorwaarden voor een lokaal cultuurbeleid en hoe maak je vooraf duidelijke afspraken tussen de beleidsniveaus over een mogelijke herverdeling van middelen? Zo wijst het departement erop dat het overgrote deel van de begroting rechtstreeks naar de verschillende sectoren vloeit. Daarom kijken ze bij het uitwerken van scenario’s voornamelijk naar mogelijke besparingen op beheersmatig vlak dan naar besparingen die organisaties rechtstreeks raken. Als voorbeeld wordt het leenrecht aangehaald, een wettelijk vastgelegde vergoeding die erkende bibliotheken aan Reprobel moeten betalen. De Vlaamse overheid neemt dit voor haar rekening en trekt daar jaarlijks ruim 2 miljoen euro voor uit. Gezien al in 2016 bevoegdheden en budgetten voor lokaal cultuurbeleid naar lokale besturen gingen, is het volgens de administratie onlogisch dat de Vlaamse overheid dit blijft betalen. Voorts gluurt in het eindrapport voortdurend de vraag om de hoek wat nu eigenlijk kerntaken van een departement (moeten) zijn. Het is duidelijk dat dit in permanente evolutie is en waarbij ambtelijke en politieke ambities elkaar soms vinden, maar evenzeer tegenspreken.
Tot slot lijkt de hele oefening op een spelletje “Mikado voor gevorderden”. Uitzoomen naar het volledige plaatje en binnen dat plaatje alles uitbenen, betekent dat verbanden goed zichtbaar worden. Dat is leerrijk en duidelijk. Maar het impliceert ook dat ingrijpen op één onderdeel(tje) meteen gevolgen heeft voor andere onderdelen. Zo lezen we wel vaker dat er mogelijks iets zou kunnen veranderen aan één of andere procedure maar dat dit dan andere procedures die men wil behouden, doet wankelen. Of zoals men in het infrastructuurhoofdstuk concludeert dat men wel kan knippen in Vlaamse middelen, maar dat zeer onwenselijk is omdat de kost dan gewoon verschuift naar organisaties op het terrein die dat niet kunnen betalen. Ook nog meegeven dat het eindrapport verschillende bijlages bevat. Zo is er een oplijsting van recente onderzoeken die zinvol zijn in het kader van de onderzochte thema’s. Er is ook een bijlage met maar liefst 176 fiches, één per begrotingspost die aan bod komt in het rapport. De fiches op p. 223, 224 en 257 gaan over sociaal-cultureel volwassenenwerk. De fiches op p. 225, 226 en 273 over de amateurkunstensector. De Federatie zelf komt aan bod op p. 238. Voer voor de meerwaardezoekers onder ons.

Structureel betoelaagde organisaties en (aanvullende) financiering

Ideaconsult onderzocht de (in 2018-2019) structureel gesubsidieerde organisaties binnen 3 cultuurdecreten: het Kunstendecreet (213 organisaties), het decreet Cultureel Erfgoed (87 organisaties) en het decreet op het Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk (126 organisaties). Samen goed voor 442 miljoen euro. Centrale vraag: kan er bespaard worden op deze subsidies door meer inkomstendifferentiatie te stimuleren bij deze organisaties? Er werd ook een vergelijking met de Nederlandse situatie gemaakt. Het volledige onderzoeksrapport wordt pas eind oktober verwacht, maar de voorlopige inzichten en conclusies zullen allicht niet meer fundamenteel veranderen. Zo ontvangt het sociaal-cultureel volwassenenwerk procentueel het minst Vlaamse subsidies van de 3 onderzochte sectoren. Het gaat om gemiddeld 40% tegenover 43% bij erfgoed en 47% bij kunsten. Het sociaal-cultureel volwassenenwerk – en ook erfgoed – vult hun inkomsten nog substantieel (32%) aan met andere publieke financiering. Specifiek voor het sociaal-cultureel volwassenenwerk is het grote aandeel van lidgelden, schenkingen en legaten bij de eigen opbrengsten. Bij kunsten en erfgoed is dat maar een zeer klein aandeel.
In de vergelijking met Nederland werden voornamelijk grotere kunstenorganisaties en musea opgenomen. Wat tegen de algemene perceptie indruist, is de opvallende conclusie dat Vlaamse kunstenorganisaties gemiddeld een pak meer eigen inkomsten genereren dan de Nederlandse vergelijkbare organisaties en dat voor musea het omgekeerde geldt. Des te meer opvallend omdat Nederland organisaties feller stimuleert om eigen inkomsten te verwerven. IdeaConsult – daarin gevolgd door het departement – besluit hieruit alvast dat er weinig besparingen te realiseren zijn door volop in te zetten op meer alternatieve inkomstenverwerving. Over de impact van de momenteel gebruikte instrumenten om organisaties aan te zetten tot meer eigen inkomsten kan men nog niet veel zeggen. Men ziet daarin wel een belangrijke focus op enerzijds competentieverwerving (bv. groeiend aanbod door Cultuurloket) en anderzijds fiscale gunstmaatregelen voor financiers/gevers. Men stelt ook vast dat er voor vormen van bedrijfsmecenaat (= bedrijf doet giften aan culturele organisaties) nog geen duidelijk regelgevend kader is.
Voor dit onderdeel formuleert het departement dan ook (nog) geen groei- of besparingsscenario’s, maar suggereert het wel twee lijnen voor vervolgonderzoek. Ten eerste stelt men zich de vraag welke subsidielijnen/organisaties binnen een lokale (of bovenlokale) begroting opgenomen kunnen worden (cf. Vlaams vs lokaal, zie hoger). Ten tweede wil men per sector de parameters bekijken om structureel gesubsidieerd te worden; met andere woorden: wat bepaalt dat een organisatie structureel moet gesubsidieerd worden?

Lees hier het deelrapport over structureel gesubsidieerde organisaties en (aanvullende) financiering.


Dynamische ruimte

In hetzelfde rapport onderzoekt Ideaconsult ook hoe de Vlaamse ‘dynamische ruimte’ eruit ziet, opnieuw met de focus op de drie hierboven genoemde kaderdecreten (= kunsten, erfgoed, sociaal-cultureel volwassenenwerk), aangevuld met de 2 fondsen (Literatuur Vlaanderen en Vlaams Audiovisueel Fonds). In mensentaal: men bekeek de projectmatige subsidielijnen binnen deze decreten en de beheerkost ervan. Hier gaat het in totaal over 60 miljoen euro. Het mag duidelijk zijn dat Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk hier het kleine broertje is. Er is welgeteld 1 projectlijn binnen het decreet (laboprojecten), goed voor nog geen €600.000. (ter illustratie: in 2018-2019 werden voor ruim 7 miljoen euro aan projecten aangevraagd; amper 8% ervan werd goedgekeurd). Bij de andere sectoren is er heel wat meer ‘dynamische ruimte’. Zo zijn er bij Erfgoed 3 projectlijnen, bij Kunsten 11, bij Literatuur Vlaanderen 17 en bij het Vlaams Audiovisueel Fonds maar liefst 42. Ook hier wordt het finale rapport pas opgeleverd midden oktober, maar de vergelijking met Nederland – waar zo goed als alle projectmatige steun via fondsen verloopt – leert dat het uitbesteden aan fondsen efficiënt lijkt, zo meent Ideaconsult. Eens het onderzoek klaar is, wil het departement dan ook scenario’s formuleren m.b.t zogenaamde ‘insourcing’ of ‘outsourcing’ (= uitbesteden aan fondsen). Gezien er maar één projectlijn is, lijkt dit voor het Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk alvast niet aan de orde.

Lees hier het deelrapport over dynamische ruimte.


Bovenbouw als ‘ecosysteem’

Na een nota van onderzoekers Vandyck en Larock werd in het kader van de VBH ook de zogenaamde ‘bovenbouw’ nog eens onder de loep genomen. Bedoeling? “een kritische analyse maken van de huidige ‘bovenbouworganisaties’, dit debat inbedden in de wetenschappelijke literatuur, een conceptueel kader ontwikkelen over basisbegrippen en beleidsgerichte en beleidsevaluerende pistes voor verder onderzoek aan te geven die richtinggevend kunnen zijn voor verder debat.”
De bijna 80p. tellende nota van Ideaconsult en UGent (Filip De Rynck) wijst erop dat het kerntakendebat in essentie over maatschappelijke keuzes gaat en niet enkel over beheersmatige overwegingen. De nota biedt vooral duiding en perspectief. Of pogingen daartoe. Het begint al bij de afbakening van ‘bovenbouworganisaties’ waarbij zowel een enge als ruime blik aan bod komen. Waarbij de auteurs opteren voor een ruime, open invulling, waarin bijvoorbeeld – opvallend en interessant – ook het departement zelf tot de ‘bovenbouw’ gerekend wordt. “De Rynck (2021) definieert bovenbouworganisaties in het Vlaamse culturele veld als organisaties die intermediaire functies vervullen op een bepaald deel van het culturele veld, tussen dat veld van autonome cultuurmakers, zelfstandige organisaties, cultuurgebruikers … en de Vlaamse overheid, waarbij het begrip overheid zowel het politieke deel (partijen, parlement, regering, ministers) als het ambtelijke deel omvat (het departement).” Het rapport doet verwoede pogingen om het verschil te duiden tussen ‘veldorganisaties’ en ‘bovenbouworganisaties’ maar merkt ook terecht een grote ‘hybriditeit’ waarbij allerlei tussenvormen voorkomen. Ook de 9 landelijke amateurkunstenorganisaties situeren zich volgens de auteurs in dit spanningsveld. De reden waarom sommigen ervan ‘steunpuntachtige functies’ opnemen – namelijk het wegvallen van een specifiek sectorsteunpunt – blijft echter onvermeld.
Voorts beent de nota het culturele ‘systeem’ uit waarbij een voortdurende wisselwerking is tussen overheid, veld en bovenbouw, op macro, meso en micro-vlak. Er wordt geargumenteerd dat het begrippenkader van functies en taken te vaag is en nood heeft aan verfijning en verdieping. Wat verstaan we bijvoorbeeld concreet onder ‘netwerking’ en ‘kennisontwikkeling’? Is dit geen taak voor elke organisatie? Kan je op basis van dit soort termen bovenbouworganisaties gaan onderscheiden van andere organisaties? Laat staan de taken van afzonderlijke organisaties gaan afbakenen? De vraag stellen is ze beantwoorden. Door enkel oog te hebben voor evaluaties van individuele organisaties, blijft het samenspel tussen bovenbouworganisaties onderling een blinde vlek. Vanuit die optiek neemt het departement de centrale aanbeveling van het rapport over. Men wil een methodologie en systematiek ontwikkelen die het mogelijk maakt “om de bovenbouw te evalueren zowel op het niveau van het (sub)systeem als op het niveau van individuele organisatie.” Deze systeemevaluatie moet dan de basis leggen voor een “betere afbakening van functies en taken, een duidelijkere taak- en middelenallocatie tussen overheid en bovenbouworganisaties en voor een meer gerichte inzet – en mogelijk vereenvoudiging – van sturende instrumenten zoals beheersovereenkomsten.” Het departement erkent dat ze qua taakstelling inderdaad als onderdeel van de ‘bovenbouw’ gezien kunnen worden, maar wil tegelijk expliciet erkend worden als ‘stelselverantwoordelijke’. Want “enkel de overheid beschikt over de legistieke en financiële instrumenten om de bovenbouw robuust en duurzaam vorm te geven”. De geplande ‘systeemevaluatie’ wil men concreet focussen op deelaspecten (nl. digitalisering, kennis- en databeleid, internationalisering) of deelsectoren.
Het departement stelt dat het “op dit moment niet mogelijk is om besparingsscenario’s te definiëren zoals het besparen van 5% op de overhead van de bovenbouworganisaties, het schrappen van de financiering van bepaalde functies (bv. belangenbehartiging) of het samenvoegen van bepaalde taken (bv. rond databeheer). Er kunnen immers geen garanties worden geboden dat dit finaal geen negatieve impact heeft op de doelmatigheid van de bovenbouw als geheel (bv. door het verschuiven van de vragen naar andere organisaties of instrumenten).” Om daartoe te komen, wil men dus eerst die evaluatiemethodiek ontwikkelen.


Internationaal cultuurbeleid

Het internationaal cultuurbeleid vanuit het departement wordt door middel van een extern onderzoek (UA) en een internationale vergelijking met 3 landen en 3 regio’s onder het vergrootglas gelegd. Het onderzoek toont zonneklaar aan dat er in Vlaanderen geen sprake is van een gecoördineerd internationaal cultuurbeleid. Daarvoor zijn de middelen van het departement ontoereikend en zijn de hefbomen voor het voeren van een coherent beleid teveel versnipperd over verschillende beleidsdomeinen. Zo heeft Toerisme Vlaanderen en departement Buitenlandse zaken veel grotere bedragen ter beschikking waarmee men deels ook cultuurbeleid voert, maar de afstemming met het departement cultuur ontbreekt. Het departement pleit daarom voor een vervolgonderzoek waarin alle middelen die besteed worden aan internationaal cultuurbeleid volledig in kaart gebracht worden. Van een besparings-of groeiscenario is geen sprake zolang deze oefening niet leidt tot het compleet herdenken van de middeleninzet over de hele Vlaamse overheid, aldus het departement. Tot slot wijst het departement op de vaststelling van het onderzoek dat in alle onderzochte landen/regio’s de cultuuradministratie ondubbelzinnig aan het stuur staat van het internationaal cultuurbeleid. Wat dus in Vlaanderen niet het geval is.


Infrastructuur

Infrastructuur in eigendom van de Vlaamse overheid en investeringssubsidies vormden een ander luik binnen de VBH. Hier was het Deloitte dat samen met IDEA Consult een vergelijking deed met andere Europese lidstaten en besparingsscenario’s mocht suggereren. De conclusie is helder en niet echt verrassend. “Een besparing is zo goed als onmogelijk, gezien momenteel eigenlijk al met te weinig middelen gewerkt wordt. Bijsturing is wenselijk, maar heeft mogelijk een enorme impact op de organisaties in de sector.” Meer nog, het budget schiet nu al tekort om te voldoen aan de doelstelling om in te zetten op toereikende duurzame infrastructuur voor cultuur- en jeugdwerkingen. Tegelijk is het departement blijkbaar bezig met een inventarisatie van de cultuur- en jeugdinfrastructuur, om onder andere zicht te krijgen op lacunes, dynamieken en veranderende ruimtenoden.

Subsidies met 'zwakke reglementaire basis'

De regelgeving voor subsidies vanuit departement Cultuur zit over het algemeen stevig verankerd in decreten. Zo zijn er de sectorale decreten (sociaal-cultureel volwassenenwerk, kunsten, cultureel erfgoed, jeugdwerk, amateurkunsten en circus), de transversale decreten (DAC en participatie) en de territoriale decreten (bovenlokaal en lokaal jeugd- en cultuurbeleid). Maar naast deze decreten zijn er ook subsidielijnen met een zwakkere reglementaire basis. Lees: subsidies die enkel een basis vinden in het algemene uitgavendecreet. Er zijn drie types: de subsidies op naam (de zogenaamde ‘nominatim’-subsidies); de ‘facultatieve’ subsidies en bepaalde toelagen (interne stromen). Sommige daarvan zijn eenmalig of tijdelijk, andere recurrent. In totaal gaat het om 68 miljoen euro. Ongeveer de helft daarvan gaat naar subsidies die in andere deelrapporten aan bod kwam (bv. 3 miljoen bij infrastructuur; 8 miljoen bij internationaal cultuurbeleid). 35 miljoen van die 68 gaat naar de uitvoering van de Vlaamse Intersectorale Akkoorden (VIA). Daarvoor is wel degelijk een decretale basis – het VIA-decreet, maar niet alle VIA-subsidies worden in dit decreet geregeld. Dit zorgt ervoor dat het in dit luik eigenlijk nog ‘maar’ over 6 miljoen euro gaat. Hierin zitten allerlei organisaties en initiatieven vervat, waarbij het meestal over een deel van hun totale subsidie gaat. In de lijst zien we bijvoorbeeld het Vlaams Steunpunt Vrijwilligerswerk, de werking van Publiq rond de vrijetijdspas, transitienetwerk cultuur Pulse, maar ook De Brakke Grond, Nederlandse Taalunie en allerlei initiatieven die verplicht zijn ihkv Europese verdragen. Het departement deed zelf een screening vanuit de vragen waarom een initiatief in die lijst belandde, of ze al dan niet in een bestaand decreet opgenomen kunnen worden en op welke initiatieven mogelijk kan bespaard worden. Bij die laatste wordt bijvoorbeeld Pulse genoemd.
Op de vraag of deze manier van subsidiëring doelmatig en effectief is, volgt een genuanceerd antwoord, maar de conclusie is toch dat de huidige manier van werken de beste optie blijft voor dit soort ad-hoc beleid. Met dien verstande dat men altijd moet blijven pogen om de subsidie in een regulier kader (i.c. een decreet) in te passen. Ook qua besparingsscenario’s blijft het departement op de vlakte. Men vermeldt het bedrag bij een scenario van -15% (= €975.600) en bij een scenario van -5% (= €325 200) maar “het is moeilijk om tot een voldragen afwegingskader te komen, aangezien politieke opportuniteiten meegenomen dienen te worden.”

Digitale cultuur

Vanuit verschillende motivaties werd ook alles rond digitalisering in de cultuursector een apart onderdeel van de brede oefening. Ook hier hield Ideaconsult de pen vast van een onderzoek dat vertrok vanuit de vraag “hoe een digitale basisinfrastructuur voor de cultuursector duurzaam ontwikkeld en onderhouden kan worden zodat de doelstelling (data-economie, open innovatie) gestimuleerd wordt”. De onderzoekers treffen een zekere wildgroei aan en spreken van een ‘historisch gegroeide verkokering’ en gebrek aan coördinatie. Ze zien dit graag evolueren naar een netwerkmodel over sectoren en doelgroepen heen. Ook het budget voor digitale transformatie is versnipperd. Zo zijn er middelen voor bovenbouworganisaties (i.c. meemoo, Cultuurconnect en Publiq), sectorale decreten en tijdelijke impulssubsidies. Daarnaast vinden ze dat er onvoldoende aandacht is voor digitale transformatie in de culturele sector. Er zijn veel ambities, maar de vertaalslag naar een gemeenschappelijke strategie en aanpak ontbreekt. Voorts ontbreekt het ook aan ‘transitiegovernance’ en structuur. De onderzoekers pleiten voor “een algemene strategie waarin zowel het beleidsinstrumentarium, de samenwerkingsmodellen, het ecosysteem als de ‘technische ondersteuning via basisinfrastructuur’ en het opzetten van coöperatieve dienstverleningsmodellen op elkaar worden afgestemd”. Voor het departement cultuur is de vraag dus hoe ze een regierol kunnen invullen om dit alles op te bouwen en hoe ze dit zullen managen. Dit is meteen voer voor vervolgonderzoek waarin ook de opdrachten van meemoo, Cultuurconnect en Publiq bekeken zullen worden. Evenals het doelmatiger inzetten van versnipperde middelen, zeker ook in het licht van de ambities van de Vlaamse relance. Ook binnen dit onderzoek worden geen besparingsscenario's uitgewerkt.

Ambitieuze verbindingen over beleidsdomeinen heen

Tot slot formuleerde het departement een 8e thema, waarover het onderzoek echter nog opgestart moet worden. Daarin suggereert het departement het mogelijk samenvoegen van het volledige erfgoedbeleid, zowel het cultureel (roerend en immaterieel) en het onroerend erfgoed dus. Er is ook sprake van een bundeling van het instrumentarium voor het stimuleren van Culturele en Creative Sectoren (CSS), mee onder Europese impuls. Concreet gaat het dan bijvoorbeeld over een fusie tussen actoren als Flanders DC en Cultuurloket.

En nu?

Uit dit alles blijkt toch dat het ‘uitkammen’ van een volledige begroting en de zoektocht naar besparingsscenario’s makkelijker gezegd dan gedaan is. Op vele fronten is er nog onderzoek nodig om – eventueel – tot concrete besparingsaanbevelingen te kunnen komen. In elk geval ligt de bal, zoals al aangegeven, nu opnieuw in het kamp van de Vlaamse regering. Minister Jambon beloofde eerder in het Vlaams Parlement alvast om over de eindconclusies van het departement in overleg te gaan met de betrokken sectoren.
Bart Verhaeghe Neem contact op met Bart